Le renouveau des pouvoirs des maires en matière de réglementation des produits phytosanitaires (fr)

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Auteur : Louis le Foyer de Costil, avocat au barreau de Paris
date : 26 mars 2020

Il n’est plus guère contesté que les produits phytosanitaires (herbicides, pesticides), en premier lieu desquels le glyphosate, sont nocifs pour l’environnement et en particulier pour la biodiversité. Des risques sont également suspectés pour la santé humaine, le glyphosate ayant été classé comme cancérigène probable par l’OMS.

C’est à l’Etat que revient en principe le rôle de réglementer l’utilisation des produits phytosanitaires (1). Cependant, devant les carences des autorités étatiques, l’intervention des maires garant de la salubrité publique devient de plus en plus acceptée par la jurisprudence (2).

L’encadrement insuffisant des produits phytosanitaires par l’Etat

Des produits phytosanitaires encadrés par l’Etat

L’usage des produits phytosanitaires (c’est à dire des pesticides et herbicides) est régi par la loi n°2014-110 du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l’utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national (loi Labbé). Cette loi interdit aux personnes publiques d’utiliser des produits phytosanitaires pour l’entretien des espaces verts, forêts, promenades et voiries accessibles ou ouverts au public.

En outre, l’article L. 253-7 du Code rural et de la pêche maritime interdit «la mise sur le marché, la délivrance, utilisation et la détention des produits [phytosanitaires] pour un usage non professionnel ».

En conséquence, aujourd’hui les personnes privées agissant en tant que professionnels restent aujourd’hui autorisées à utiliser les produits phytosanitaires. Cela concerne les agriculteurs mais également les entreprises pour l’entretien de leurs espaces verts confiées à des entreprises spécialisées. Cela concerne aussi la SNCF, premier consommateur français de glyphosate.

Les produits phytosanitaires sont par ailleurs proscrits dans les établissements scolaires et péri-scolaires, les aires de jeux destinées aux enfants dans les jardins ouverts au public, à moins de cinquante mètres des bâtiments d’accueil ou d’hébergement des personnes âgées ou malades.

Il faut enfin relever que loi Egalim du 30 octobre 2018 et ses textes d’application (Décret n° 2019-1500 et arrêté du 27 décembre 2019 relatifs aux mesures de protection des personnes lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques) ont encadré (mais non interdit) « l’utilisation des produits phytopharmaceutiques “à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d’agrément contiguës à ces bâtiments”. Cette utilisation est “subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux”.

Des autorités de police étatiques nombreuses mais défaillantes

De nombreuses autorités de police relevant de l’Etat disposent de pouvoirs de police qui leur permettent d’agir pour interdire ou règlementer l’usage des pesticides ou herbicides.

Le ministre de l’Agriculture dispose d’une compétence de police administrative spéciale, sur le fondement des dispositions des articles L. 253-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime. Les articles L. 253-7 et R. 253-45 du même code donnent compétence aux ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de la consommation et de l’environnement pour interdire ou limiter l’utilisation d’un produit autorisé, « dans l’intérêt de la santé publique ou de l’environnement  »

L’autorisation de mise sur le marché des produits phytosanitaires et les restrictions à l’usage qui l’accompagnent relèvent du directeur de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Code rural, article R. 253-5).

Enfin, l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques prévoit qu’en cas de risque exceptionnel et justifié, l’utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral.

Il existe donc de nombreuses autorités étatiques habilitées pour réglementer l’usage des produits phytosanitaires. Nombreux sont ceux pourtant qui jugent qu’il y a pourtant carence de l’Etat en la matière.

C’est ce qui a été jugé par le Conseil d’Etat qui a annulé partiellement l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants au motif que ces dispositions ne protégeaient pas suffisamment la santé publique et l’environnement (CE, 26 juin 2019 n° 415426, Association Générations futures). Le juge a notamment sanctionné le défaut de protection des riverains des zones traitées (auquel a partiellement remédia la loi EGALIM et ses textes d’application).

C’est dans ce contexte de carence des pouvoirs publics et des autorités de police étatiques que certains maires sont intervenus au titre de leur pouvoir de police générale.

Le renouveau des pouvoirs de police du maire dans l’encadrement des produits phytosanitaires

Les limites des pouvoirs de police du maire en matière d’environnement

Contrairement aux autorités de l’Etat, le maire ne dispose d’aucun pouvoir de police spécial l’habilitant à agir spécifiquement pour réglementer l’usage des produits phytosanitaires. En revanche, le maire dispose d’une compétence de police administrative générale. Il est en effet le garant de la salubrité publique, en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

Cet article précise que le pouvoir de police du maire comprend notamment «le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires […], les pollutions de toute nature».

L’enjeu juridique est celui de la possibilité pour le maire de faire usage de ce pouvoir malgré l’existence d’autorités de police spéciales. Cette question de l’articulation entre les pouvoirs de police n’est pas nouvelle. Selon une jurisprudence très ancienne, même si des autorités supérieures ont édicté des mesures de police, “aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de prendre sur le même objet et pour sa commune, par des motifs propres à cette localité, des mesures plus rigoureuses“(CE, 18 avril 1902, Maire de Néris-lès- Bains n°04749). Autrement dit, le maire peut durcir une mesure de police spéciale prise par l’Etat, si cela est justifié par des motifs locaux.

Le Conseil d’Etat était cependant sensiblement revenu sur cette jurisprudence en réduisant la possibilité d’intervention des maires. Il a jugé que lorsqu’une législation attribue à une autorité de police spéciale l’ensemble des pouvoirs nécessaires à encadrer le risque sanitaire ou environnemental que peut présenter une activité ou un produit,le maire ne peut, en sa qualité d’autorité de police municipale, s’immiscer dans l’exercice de la police spéciale (CE, ass., 26 oct. 2011, n° 326492, Commune de Saint-Denis). Cette jurisprudence aurait pu sonner le glas de l’intervention des maires pour protéger la santé de leurs administrés en cas de risque environnemental. Ce fut l’inverse.

Vers un renouveau des pouvoirs de police du maire dans l’encadrement des produits phytosanitaires

A compter de septembre 2020 mais surtout après 2019 et l’exemple donné par le maire de Langouë, de nombreux maires ont pris des arrêtés pour règlementer ou interdire l’usage du glyphosate et d’autres produits phytosanitaires. Ce sont aujourd’hui une centaine d’arrêtés qui ont été pris en ce sens. Ces arrêtés ont été – comme attendu – déférés par les préfets devant les juges des référés des tribunaux administratifs compétents. Les premières juridictions saisies (Melun, Rennes, Besançon…) se sont inspirées de la jurisprudence restrictive du Conseil d’Etat en matière de pouvoir de police municipal.

Cependant, plusieurs décisions prises par plusieurs juges des référés, sont allées à l’encontre de la position du Conseil d’Etat ; elles marquent la volonté de maintenir la possibilité pour le maire d’intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale. C’est en particulier le cas en zone urbaine, avec la position du tribunal administratif de Cergy Pontoise, suivi par celui de Montreuil.

Ainsi, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy Pontoise a validé la légalité d’arrêtés ayant ent interdit l’utilisation du glyphosate et des produits phytopharmaceutiques (à l’exception des produits à faible risque ou autorisés en agriculture biologique et de bio-contrôle).

Le juge du tribunal administratif de Cergy Pontoise a rappelé que l’intervention du maire est en principe interdite s’agissait d’une police spéciale: « s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, il ne saurait s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale qu’en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières ». Cependant, le juge précise que le maire peut néanmoins agir « en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières ».

Dans plusieurs affaires, le juge des référés a estimé que ces conditions étaient réunies. Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy Pontoise rappelle d’une part le danger des produits en question:’ “Il ne saurait être sérieusement contesté que les produits phytopharmaceutiques visés par l’arrêté en litige, qui font l’objet d’interdictions partielles mentionnées à l’article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime précité, constituent un danger grave pour les populations exposées”.

Le juge rappelle qu’en l’espèce, la commune subit une pollution considérable du fait des infrastructures majeures de transport présentes sur son territoire et mentionne l’importance des populations vulnérables sur le territoire (écoles, établissement de santé…).

Le juge s’appuie également sur le caractère proportionné de l’arrêté puis que ce dernier ” limite l’interdiction des produits phytopharmaceutiques qu’il liste à l’entretien des jardins et espaces verts des entreprises, des copropriétés, des bailleurs privés et privés sociaux, des voies ferrées et des tramways et leurs abords, des abords des autoroutes et routes qui la traversent, où l’usage de ces produits est encore autorisé“.

En conséquence, le juge conclut qu'”eu égard à la présomption suffisamment établie de dangerosité et de persistance dans le temps des effets néfastes pour la santé publique et l’environnement des produits que l’arrêté attaqué interdit sur le territoire de la commune(…) et en l’absence de mesures réglementaires suffisantes prises par les ministres titulaires de la police spéciale, le maire de cette commune a pu à bon droit considérer que les habitants de celle-ci étaient exposés à un danger grave“.

Il a pu être considéré que ce contentieux allait se tarir avec les mesures prises par l’Etat pour mieux encadrer l’épandage de glyphosate aux abords des habitations. Est visé notamment notamment l’arrêté du 27 décembre 2019 fixant des distances de sécurité minimales à proximité des zones d’habitation qui a mis pour partie à la carence de l’Etat. Cependant, compte-tenu du caractère contesté des mesures prises y compris en justice et par les maires eux-mêmes, au regard de leur insuffisance (CE, 14 févr. 2020, n° 437814 , Le collectif des maires antipesticides), il est fort à parier que de nombreux maires continueront à réglementer plus rigoureusement l’usage des pesticides sur leurs territoires.