Évolution du critère de compétence du juge administratif (fr)

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Détermination des compétences administrative et judiciaire > Compétence du juge administratif à l'égard des activités administratives > 
Le principe de la compétence du juge administratif à l'égard des activités de gestion publique

Les deux textes fondamentaux de l'époque révolutionnaire

Ces textes sont toujours en vigueur, d'autant qu'ils ont été confirmés par le Conseil constitutionnel. C'est d'abord la loi des 16 et 24 août 1790 relative à l'organisation judiciaire et le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795). Ces deux textes paraissent bien formuler une interdiction très générale pour le juge judiciaire de trancher les litiges qui mettent en cause l'administration. Ces deux textes renferment aussi un élément d'incertitude: quand faut-il dire qu'un juge trouble les opérations de l'administration? Comment faut-il entendre l'interdiction de connaître des actes d'administration? Des interprétations très diverses de ces principes ont pu être données.

Les raisons de l'évolution

Il faut d'abord tenir compte du développement et des perfectionnements de la justice administrative en France

Le Conseil d'État, à l'origine simple conseiller, est devenu un juge à part entière avec la justice déléguée. De même, les conseils de préfecture sont devenus des tribunaux administratifs. Ce perfectionnement va être de nature à favoriser sa compétence. L'institution d'un juge administratif normalement destiné à trancher les litiges administratifs va même conduire à comprendre différemment le sens de l'interdiction faite au juge judiciaire en donnant à cette interdiction un fondement technique, et non plus politique au principe de séparation. Une certaine doctrine enseigne même que ce qui justifie la compétence administrative, c'est le fait qu'il faut appliquer le droit administratif, qui n'existait pas à l'origine.

Des considérations purement pratiques ont joué également en ce domaine un rôle non négligeable

Très souvent, la compétence du juge judiciaire en matière administrative a été défendue tout simplement en vue de résoudre les problèmes posés par l'encombrement du juge administratif. Malgré des améliorations successives apportées à la juridiction administrative, la plus récente étant la création de cours administratives d'appel, celles-ci se sont parfois trouvées en grandes difficultés pour faire face à la masse des litiges qui leur était déférée. Le réflexe du juge administratif a donc été de renvoyer l'affaire au juge judiciaire. Certains auteurs, tels que Léon Duguit, estiment même que le fondement du critère de compétence était la volonté de hâter le jugement des affaires administratives. Cela n'est plus aussi vrai qu'auparavant.

Enfin, Interviennent encore des considérations d'ordre rationnel

Allant au fond des choses, on considérera que certains procès intéressant l'administration doivent tout de même être réservés au juge judiciaire en raison de la nature même des problèmes qu'ils posent. Il est apparu en effet que dans certains cas, l'administration ne pouvait pas, ne devait pas être justiciable du tribunal administratif, qu'elle devait au contraire être justiciable des tribunaux judiciaires. C'est le fondement même de la notion de gestion privée, qui prendra un extension considérable avec le développement des tâches accomplies par elle, compte tenu de la gestion privée. Quoi qu'il en soit, on comprend ainsi que sur la base des textes précédents, différents critères ont pu être formulés, qu'il va falloir étudier.

Le critère tiré de la distinction acte d'autorité-acte de gestion

Au lendemain de l'édiction des textes de 1790 et de l'an III, l'idée du principe de séparation fut surtout inspirée par des considérations d'ordre politique. On voulait empêcher l'ordre judiciaire de juge l'administration et de troubler son fonctionnement. Le principe d'interdiction formulé par ces textes fut donc compris comme exprimant une interdiction absolue. Tous les procès, tous les litiges mettant en cause l'administration, devaient être soustraits au juge judiciaire, d'autant plus que le contentieux administratif était confié à l'administration active elle-même.

Au cours du XIX^e siècle allait ainsi se dégager un orientation juridique fondée sur une opposition acte d'autorité (ou acte de puissance publique) et acte de gestion

On considère alors que le juge administratif ne doit connaître que des actes de puissance publique, c'est-à-dire des actes par lesquels l'administration exerce sa fonction de commandement. Le système paraît logique. C'est en effet dans le cas où elle accomplit des actes d'autorité que l'administration doit être soumise au droit administratif et qu'elle doit par conséquent relever du droit administratif. L'acte de gestion au contraire, celui qui est accompli par l'administration dans les mêmes conditions que les particuliers, appelle la soumission au droit privé et la compétence du juge judiciaire.

Ces notions devaient être complétées par d'autres, qui tendaient à étendre la compétence du juge administratif

Le Conseil d'État, pour justifier sa compétence, faisait aussi appel à une autre théorie, la théorie de l'État débiteur. Il invoquait de manière assez discutable une vieille loi des 17 juillet et 8 août 1790 et un vieux décret du 26 septembre 1793 pour interdire aux tribunaux judiciaires de condamner l'État au paiement d'une somme d'argent, ce qui est réservé au juge administratif. Cette interprétation était très douteuse mais permettait d'élargir le domaine de la compétence administrative. Enfin, il était admis aussi qu'à côté du contentieux administratif par nature, il existait aussi un contentieux administratif par détermination de la loi, ce qui est encore actuellement.

Il est essentiel ici de bien situer ces solutions dans leur contexte historique

Elles sont liées à une certaine conception de l'État et de la fonction administrative. Elles sont liées à la conception de l'État libéral. Les tâches qui étaient réservées à l'État libéral étaient essentiellement des tâche policières (police nationale, armée, justice et fiscalité). Or ces services administratifs fonctionnaient à l'aide de procédés de puissance publique. Dans l'accomplissement de ces tâches, l'État apparaissait comme de puissance publique remplissant une image de puissance publique. C'est une image assez juste. Mais justement, l'État va changer, ce qui va aboutir au nouveau critère. Ce deuxième critère est le critère du service public.

Le critère du service public

Pour bien comprendre, il faut rappeler ici l'évolution profonde qui va de deuxième moitié du XIXe siècle. L'État était considéré surtout comme puissance publique en raison de la nature des tâches qui lui étaient confiées. Or on assiste à un changement très net des besoins, que l'État, l'administration, doivent satisfaire. C'est l'époque où l'État intervient dans des domaines tels que l'enseignement, les transports, la distribution de gaz, d'électricité, d'eau. Désormais, l'État va se présenter beaucoup moins comme accomplissant des actes de puissance publique. Avec les nouvelles intervention de l'État, ce qui apparaît essentiel, c'est la prestation de biens ou de services aux administrés. C'est le service rendu au public. L'évolution de la puissance publique est moins apparente mais ceci ne veut pas dire qu'elle a disparu. L'État fournit des prestations aux particuliers mais il ne se conduit pas pour autant comme une entreprise privée. Le service rendu au public est un service essentiel, fondamental. On estime même que les administrés ont droit à l'usage et au fonctionnement régulier du service public. En réalité, la puissance publique est toujours là mais sur un plan un peu différent. Elle se situe non plus au niveau des moyens mais au niveau des obligations. C'est dans ces conditions que la notion de service public va être consacrée comme critère de compétence en droit français.

L'arrêt Blanco

Les faits étaient les suivants: une enfant avait été renversée par un wagonnet de la manufacture des tabacs de Bordeaux. Il s'agissait de savoir si le juge compétent était le juge administratif ou le juge judiciaire. D'après les théories retenues à l'époque, notamment la théorie de l'État débiteur, il eût fallu retenir la compétence administrative. C'est bien la compétence administrative qui a été retenue par le Tribunal des conflits, mais pour des raisons très différentes de ce que l'on attendait. Le Tribunal des conflits déclare

« Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil, pour les rapports de particulier à particulier, que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés; que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, I'autorité administrative est seule compétente pour en connaître ».

Ainsi apparaît marqué le lien que l'arrêt établit entre le service public et le droit administratif avec l'idée d'une administration autonome et dotée d'une compétence du juge administratif en la matière.

Des arrêts postérieurs vont conforter le critère de service public

L'arrêt Terrier

Le département de Saône et Loire voulant débarrasser son territoire des vipères et des animaux nuisibles qui pullulaient, s'était engagé à verser des primes pour la destruction de ceux-ci. Le sieur Terrier s'est heurté à un refus du département qui prétendait que les crédits étaient épuisés. La compétence administrative est retenue par le Conseil d'État dans les termes suivants: « il est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d'État de connaître ».

Certes la notion de service public n'est pas utilisée directement mais elle apparaît en filigrane, de par l'objet : allouer "des primes pour la destruction des animaux nuisibles", de par le régime de gestion publique : « étant donné les termes dans lesquels a été prise la délibération du conseil général (...) et a été voté le crédit inscrit à cet effet au budget départemental de l'exercice 1900 ». Le commissaire du gouvernement Jean Romieu est plus explicite dans ses conclusions, dans lesquelles il présente la théorie suivante: « Tout ce qui concerne l'organisation des services publics, généraux ou locaux, constitue une opération administrative qui est par sa nature du domaine du juge administratif ». En l'espèce, la compétence administrative se trouve étendue aux départements et à l'occasion d'un rapport contractuel.

L'arrêt Feutry

Il s'agissait d'apprécier la responsabilité quasi-délictuelle encourue par un département à l'occasion des dégâts commis par un aliéné interné dans un asile départemental qui avait réussi à s'évader. Le Tribunal des conflits se prononce pour la compétence administrative dans les termes suivants: « Cette assignation incrimine l'organisation et le fonctionnement d'un service à la charge du département et d'intérêt public ». Là encore, le Tribunal des conflits n'emploie pas tout-à-fait l'expression de service public. Cette fois, la compétence du juge administratif est retenue à l'occasion d'une responsabilité quasi-délictuelle s'agissant d'un département.

L'arrêt Thérond

Cette fois, le litige était relatif à l'exécution d'un contrat aux termes duquel la ville de Montpellier avait confié au requérant la charge des chiens errants. La compétence administrative est retenue et rattachée cette fois directement à la notion de service public: « en traitant dans les conditions ci-dessus rappelées avec le sieur Thérond, la ville de Montpelier a agi en vue de l'hygiène et de la sécurité de la population et a eu dès lors pour but d'assurer un service public ».

Un correctif très important devait être apporté au principe posé par l'arrêt Thérond

Par un arrêt du 31 juillet 1912 Société des granits porphyroïdes des Vosges, le Conseil d'État admettait qu'un contrat relatif à un service public pouvait être un contrat privé relevant donc de la compétence judiciaire dès lors que l'administration avait contracté dans les mêmes conditions que celles des simples particuliers. Il y avait là l'affirmation d'une règle peu compatible avec la doctrine du service public. L'arrêt fut d'ailleurs très critiqué par les tenants du service public, lesquels durent se résoudre soit à l'ignorer, soit à y voir une exception condamnable.

C'est dans de telles conditions qu'a été consacrée en droit administratif français la notion de service public en matière de responsabilité de l'administration. Cette notion sera acceptée par la grande majorité des auteurs et sera même systématisée par Duguit (École de Bordeaux), Gèze et Bonnard.

Toutefois, des failles apparaissent dès l'origine dans le système ainsi établi. La jurisprudence demeurait incertaine. Elle avait dû admettre des exceptions. Par ailleurs, et surtout, il n'y a aucune définition du service public. C'est pourquoi Maurice Hauriou refusera de voir dans la notion de service public le critère unique de puissance administrative (École de Toulouse). Cette école se rattache plutôt à la théorie de la puissance publique. La situation était un peu trouble, d'autant que la construction réalisée autour du service public va se heurter à des crises.

Voir aussi

• Trouver la notion "juge administratif" critère compétence dans l'internet juridique français

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